Parecer Jurídico - Projeto 40/2026 de 07/05/2026 por Edson Veiga (Projeto de Lei Executivo nº 40 de 2026)
Documento Acessório
Tipo
Parecer Jurídico
Nome
Projeto 40/2026
Data
07/05/2026
Autor
Edson Veiga
Ementa
Dispõe sobre adequação de vagas na Lei nº 1.544, de 19.12.2012, que trata do regime jurídico administrativo de contratação temporária e a criação de cargo na Lei nº 2.084, de 23.12.2019, que dispõe sobre o plano de cargos, carreiras e remuneração dos profissionais da educação.
Indexação
PROJETO DE LEI Nº 40, DE 29 DE ABRIL DE 2026.
AUTORIA: PODER EXECUTIVO
Dispõe sobre adequação de vagas na Lei nº 1.544, de 19.12.2012, que trata do regime jurídico administrativo de contratação temporária e a criação de cargo na Lei nº 2.084, de 23.12.2019, que dispõe sobre o plano de cargos, carreiras e remuneração dos profissionais da educação.
PARECER:
1 — RELATÓRIO TÉCNICO-CIRCUNSTANCIADO
Submete-se a esta Assessoria Jurídica, para análise técnica de constitucionalidade e legalidade, o Projeto de Lei nº 40, de 29 de abril de 2026, de iniciativa do Excelentíssimo Senhor Prefeito Municipal, encaminhado a esta Casa de Leis por meio da Mensagem Legislativa nº 43, de 29 de abril de 2026, com solicitação de tramitação sob o rito de urgência especial, nos termos do art. 144 do Regimento Interno.
Em síntese normativa, o projeto promove a reestruturação do quadro de pessoal da Secretaria Municipal de Educação, consubstanciada nas seguintes medidas: (i) criação de 90 (noventa) vagas para contratação temporária do cargo de Agente de Desenvolvimento Inclusivo — ADI, integrando o Anexo I da Lei nº 1.544/2012; (ii) readequação e conversão de 65 (sessenta e cinco) vagas do cargo de Agente Educacional Infantil em vagas de ADI, sem aumento de despesa; (iii) criação de 90 (noventa) vagas de provimento efetivo do cargo de ADI, com fixação de padrão de vencimento (R$ 2.948,00), carga horária de 40 horas e exigência de nível médio para investidura; (iv) alteração dos artigos 6º, 8º, 9º, 15 e 30 da Lei nº 2.084/2019, com inclusão dos arts. 10-A e 10-B; e (v) extinção das 90 vagas temporárias à medida da posse dos aprovados em concurso público para o cargo efetivo.
A finalidade legislativa pretendida é a institucionalização de quadro funcional próprio destinado ao apoio educacional aos estudantes público-alvo da Educação Especial, em consonância com as diretrizes constitucionais e infraconstitucionais que regem a inclusão escolar, notadamente os arts. 205, 206 e 208, III, da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) e a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015).
Sob a ótica jurídico-política, a proposição se insere em contexto de transição de modelo administrativo: substitui-se a utilização precária de profissionais contratados temporariamente — frequentemente desviados de suas atribuições originárias de Agente Educacional Infantil — por um quadro estável, profissionalizado e específico, com atribuições próprias delineadas em lei. A medida acompanha movimento nacional consolidado pela Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva (2008) e pelo Decreto Federal nº 7.611/2011, e foi acompanhada da Estimativa de Impacto Orçamentário e Financeiro nº 004/2026 (Retificação 01), nos termos do art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000.
Este é o relatório. Passemos à análise jurídica do Projeto de Lei.
2 — ANÁLISE JURÍDICA
2.1 — Da Competência Legislativa
A matéria versada na proposição diz respeito à organização administrativa do Município, plano de cargos, carreiras e remuneração de servidores públicos municipais e regime jurídico de contratação temporária, inserindo-se no espectro da autonomia política e administrativa que a Constituição Federal confere aos entes municipais (CF, arts. 18 e 29).
A competência legislativa do Município encontra fundamento expresso no art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal, que lhe atribui legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Especificamente quanto à organização do magistério público e dos profissionais da educação, há também inequívoca competência municipal para o manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental (CF, art. 30, VI), o que pressupõe estruturar o respectivo quadro de servidores.
Nesse sentido, a proposição não usurpa competência privativa da União nem do Estado-membro. A União, ao editar a Lei nº 9.394/1996 (LDB), a Lei nº 13.146/2015 (LBI), o Decreto nº 7.611/2011 e, mais recentemente, a Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026 — que será objeto de exame específico adiante —, exerceu sua competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (CF, art. 22, XXIV) e normas gerais. Ao Município, no exercício da competência suplementar e administrativa, cabe organizar seu próprio quadro de pessoal para implementar tais diretrizes, o que é precisamente o objeto deste Projeto de Lei.
Quanto à compatibilidade com a Lei Orgânica Municipal de Campo Novo do Parecis, observa-se que a iniciativa foi formulada com fundamento no art. 59, V, do referido diploma, dispositivo que se conforma ao desenho constitucional da reserva de iniciativa, conforme se verá adiante. Não se vislumbra, portanto, qualquer vício orgânico na proposição.
2.2 — Da Iniciativa Legislativa
A iniciativa do projeto é privativa do Chefe do Poder Executivo, por força do art. 61, § 1º, II, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal, aplicável por simetria aos Estados e Municípios, segundo entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal. A proposição cuida, simultaneamente, de criação de cargos públicos, fixação de remuneração e regime jurídico de servidores — todas matérias inseridas na denominada reserva de administração.
Verifica-se, no presente caso, rigoroso cumprimento da reserva de iniciativa, uma vez que o Projeto de Lei nº 40/2026 foi subscrito pelo Excelentíssimo Senhor Prefeito Municipal e encaminhado a esta Casa Legislativa por meio de Mensagem Legislativa formal. Não há, portanto, vício formal subjetivo de iniciativa.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é torrencial no sentido de que leis que criam cargos, fixam remuneração ou alteram regime jurídico de servidores, quando provenientes do Legislativo, padecem de inconstitucionalidade formal por usurpação de iniciativa. A título exemplificativo, cite-se a ADI 3.061, a ADI 2.808 e a Súmula Vinculante nº 43 — esta última, embora versando sobre forma de provimento, reforça o princípio do concurso público como única via constitucional de investidura em cargo efetivo. No caso em análise, contudo, nenhum desses vícios se verifica, pois a iniciativa partiu legitimamente do titular do Executivo.
Cumpre, ainda, à Câmara Municipal observar que, no exercício do poder de emenda, não pode aumentar a despesa prevista no projeto, salvo nas hipóteses constitucionalmente excepcionadas (CF, art. 63, I), tampouco desfigurar o núcleo da iniciativa privativa do Executivo, sob pena de incidir em vício formal por via reflexa, conforme reiterada jurisprudência do STF.
3 — DA CONSTITUCIONALIDADE
3.1 — Constitucionalidade Formal
Sob o prisma do processo legislativo, o projeto observa o devido itinerário constitucional: foi proposto por autoridade legitimada, está acompanhado de exposição de motivos (Mensagem Legislativa nº 43/2026), está instruído com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo art. 16 da LRF e foi submetido à apreciação desta Casa em regime de urgência especial, nos moldes regimentais.
Quanto à técnica legislativa e à observância da Lei Complementar nº 95/1998, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, identificam-se vícios formais não substanciais, mas relevantes, que recomendam saneamento preventivo, conforme se detalhará no tópico 6 deste parecer. A título exemplificativo: (a) duplicação integral da ementa no corpo do projeto, fenômeno que viola o art. 7º da LC 95/1998; (b) erro material na palavra “carfo”, no parágrafo único do art. 1º, em lugar de “cargo”; (c) inconsistência na numeração dos incisos do art. 10-A, em que se lê “II - zelar” no lugar de “VII - zelar”; e (d) ausência de explicitação do conteúdo originário dos incisos XXI do art. 8º e VI do art. 9º, ora revogados, o que dificulta a precisa compreensão do alcance derrogatório.
A despeito desses lapsos redacionais, não se vislumbra inconstitucionalidade formal capaz de comprometer a higidez da proposição. As impropriedades são sanáveis mediante emendas saneadoras, sem alteração do mérito ou ofensa à reserva de iniciativa.
3.2 — Constitucionalidade Material
Sob a perspectiva material, o projeto se harmoniza com o plexo principiológico da Administração Pública insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal — legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O princípio da legalidade é integralmente atendido, pois a criação do cargo, a definição de suas atribuições, a fixação do padrão remuneratório e o estabelecimento dos requisitos de investidura serão veiculados por lei em sentido formal, na exata dicção dos arts. 37, I e II, e 61, § 1º, II, “a” e “c”, da CF.
O princípio da moralidade administrativa é observado na medida em que se pretende corrigir desvio funcional historicamente verificado — a utilização de servidores ocupantes de cargo de Agente Educacional Infantil em atribuições próprias da educação especial, sem suporte legal específico — substituindo essa prática por arranjo formal e transparente, com cargo próprio, atribuições delimitadas e ingresso por concurso público.
Os princípios da eficiência, razoabilidade e proporcionalidade são prestigiados ao se instituir um cargo dimensionado segundo a demanda concreta da rede municipal de ensino (90 vagas, conforme estudo da Secretaria Municipal de Educação), com perfil técnico adequado à função (nível médio como exigência mínima, com progressão vertical para níveis de pós-graduação na área da Educação Especial, conforme art. 15, III, do projeto).
O princípio do concurso público (CF, art. 37, II) é integralmente respeitado, pois as 90 vagas efetivas serão providas mediante regular processo seletivo, e as vagas temporárias existentes serão extintas à medida da posse dos aprovados (art. 5º do projeto). Tal arranjo se coaduna com a Súmula Vinculante nº 43 do STF, que veda transposição de servidores entre carreiras sem concurso público.
No tocante à Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026 — que altera a Lei nº 11.738/2008 (Piso do Magistério) e a LDB para incluir os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério —, registra-se que o cargo de Agente de Desenvolvimento Inclusivo NÃO se enquadra na nova disciplina federal. O parágrafo único do art. 10-A, ora introduzido, é categórico ao asseverar que “as atribuições do cargo possuem caráter exclusivamente de apoio, não se confundindo com as atividades de natureza docente”. Tal redação alinha-se ao art. 18 da Resolução CNE/CEB nº 1/2024, que reconhece a atuação de profissionais de apoio “em função não equivalente à docência”. Não há, portanto, risco de enquadramento automático do cargo no regime do magistério.
Em sede de controle de constitucionalidade material, verifica-se ainda perfeita conformação da proposição com o art. 208, III, da CF (atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino) e com o art. 27 da Lei nº 13.146/2015 (LBI), que assegura sistema educacional inclusivo. Nesta linha, o STF, no julgamento da ADI 5.357/DF, Rel. Min. Edson Fachin, reconheceu a centralidade do dever estatal de assegurar a educação inclusiva, resumindo, em formulação que se tornou paradigmática, que “à escola não é dado escolher, segregar, separar, mas é seu dever ensinar, incluir, conviver”.
Não se vislumbra, igualmente, inconstitucionalidade reflexa. Embora o Demonstrativo de Impacto Financeiro indique que a despesa total com pessoal do Município está acima do limite prudencial (52,36% da RCL, contra 51,30% admitidos), a proposição não acarreta aumento de despesa, conforme atestado pelo próprio relatório técnico contábil (item 5 do Impacto). Trata-se de operação substitutiva e fiscalmente neutra, com economia projetada anual em todos os exercícios analisados (2026, 2027 e 2028).
4 — IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E RESPONSABILIDADE FISCAL
Diante da natureza estrutural da medida — criação de cargo efetivo com ingresso por concurso público —, impõe-se análise quanto à compatibilidade com a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), em especial seus arts. 16, 17, 19, 20 e 22.
O projeto vem instruído com a Estimativa de Impacto Orçamentário-Financeiro nº 004/2026 (Retificação 01), elaborada pelo Contador responsável e referendada pelo Prefeito, pela Secretária Municipal de Administração, pela Secretária Municipal de Educação e pela Secretária Municipal de Finanças. O documento atende formalmente ao art. 16, I e II, da LRF, e contempla as premissas e a metodologia exigidas pelo § 2º do mesmo dispositivo.
Nada obstante o cumprimento formal da exigência, ponto de extrema sensibilidade técnico-jurídica merece destaque: o Município encontra-se com despesa de pessoal acima do limite prudencial estabelecido pelo art. 22, parágrafo único, da LRF (52,36% sobre RCL, frente ao teto prudencial de 51,30%). Em tal cenário, incidem as vedações ali listadas, dentre as quais — incisos II e IV — a vedação à criação de cargo, emprego ou função e à admissão de pessoal a qualquer título, com ressalva apenas para “a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança”.
O próprio relatório contábil oficial, no item 8.1, reconhece textualmente: “o inciso IV do art. 22 da LRF faz ressalva/exceção da vedação nos casos de reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança, porém não faz menção em caso de substituição, cabendo análise jurídica e da unidade de controle interno a legalidade dela”. A questão exige, pois, juízo jurídico expresso desta Assessoria.
Esta Assessoria entende que a operação proposta NÃO viola o art. 22 da LRF, pelos seguintes fundamentos: (i) não há aumento real da despesa de pessoal — ao contrário, há economia anual projetada; (ii) a operação configura substituição estrutural fiscalmente neutra, com extinção paralela e proporcional de vagas existentes; (iii) a vedação do art. 22, II, da LRF visa coibir o crescimento descontrolado da despesa, e a teleologia da norma é preservada, não infringida, na hipótese vertente; e (iv) a Lei de Diretrizes Orçamentárias municipal (Lei nº 2.708/2025), em seu art. 37, § 2º, autoriza expressamente a criação ou extinção de cargos no exercício de 2026, observados os limites da LRF — limites estes que, no resultado, são preservados.
Recomenda-se, por cautela e em homenagem ao princípio da segurança jurídica, que a Câmara Municipal exija, antes da deliberação final: (a) parecer expresso da unidade de controle interno do Executivo, conforme sugerido pelo próprio relatório contábil; (b) declaração do ordenador de despesa de plena adequação ao PPA, à LDO e à LOA (já presente nos autos); e (c) demonstração inequívoca da substituição automática das vagas temporárias pelas efetivas, prevista no art. 5º do projeto.
5 — RISCOS DE JUDICIALIZAÇÃO
Avaliados os elementos formais e materiais da proposição, esta Assessoria classifica os riscos de judicialização como baixos a moderados, com pontos de atenção bem delimitados.
Quanto à Ação Direta de Inconstitucionalidade, em âmbito do controle concentrado estadual, as hipóteses de êxito são remotas. A iniciativa é regular, a competência é do Município e o conteúdo material é compatível com a CF/88 e com a Constituição do Estado de Mato Grosso. A jurisprudência do STF (v.g., ADI 3.061, ADI 5.943, e Tema 917 da Repercussão Geral) tem afastado controle concentrado em matéria de inconstitucionalidade reflexa quanto à LRF, redirecionando o exame para o controle financeiro pelo Tribunal de Contas.
Em controle difuso, eventual judicialização seria mais provável por via de mandado de segurança coletivo ou ação civil pública, caso (i) o concurso público não seja aberto em prazo razoável após a vigência da lei, mantendo-se a precarização; (ii) os ocupantes do cargo de Agente Educacional Infantil readequados sintam-se prejudicados por desvio funcional pretérito — o que recomenda regularização administrativa cuidadosa; ou (iii) entidades sindicais arguam ofensa ao piso nacional do magistério, hipótese juridicamente frágil dada a expressa não-natureza docente do cargo.
A possibilidade de suspensão liminar da norma pelo Tribunal de Contas estadual é igualmente reduzida, mas não inexistente, dado o contexto de extrapolação do limite prudencial de despesa de pessoal. Sugere-se acompanhamento diligente das prestações de contas anuais e do Relatório de Gestão Fiscal quadrimestral.
Sob a luz específica da Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026, o risco institucional é mínimo, mas exige fundamentação cuidadosa. A nova lei federal, ao alterar a Lei do Piso (11.738/2008) e a LDB (9.394/96), incluiu os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério. Conforme Nota Técnica nº 1/2026 da CNM e Nota da UNDIME divulgadas em janeiro de 2026, a lei NÃO se aplica a auxiliares, monitores, cuidadores, atendentes ou agentes de apoio que não exerçam função docente típica. O cargo de ADI, conforme expressamente delimitado no parágrafo único do art. 10-A do projeto, possui “caráter exclusivamente de apoio”, sem atribuições docentes — encontra-se, pois, fora do âmbito de incidência da Lei nº 15.326/2026.
Recomenda-se, contudo, que a redação final do art. 10-A reforce, de modo expresso e literal, a vedação ao desempenho de atribuições docentes, prevenindo demandas judiciais futuras de reenquadramento na carreira do magistério com fundamento na referida lei federal — risco que, embora improvável, não pode ser desconsiderado, dada a recente conjuntura jurisprudencial em torno do art. 61, § 2º, da LDB.
Quanto ao impacto institucional, a aprovação do projeto promove ganhos em três dimensões: (i) jurídica, regularizando situações de fato historicamente toleradas; (ii) educacional, profissionalizando o atendimento à educação especial; e (iii) fiscal, com estabilização e leve redução da despesa de pessoal.
6 — DA ESTRUTURA, REDAÇÃO E EMENDAS SANEADORAS
Sem prejuízo da viabilidade jurídica da proposição, a redação do Projeto de Lei nº 40/2026 apresenta imperfeições redacionais e de técnica legislativa que recomendam saneamento preventivo, sob a ótica da LC 95/1998 e do art. 11 do Decreto Federal nº 9.191/2017, aplicável por analogia.
Primeiramente, a ementa encontra-se transcrita em duplicidade no corpo do projeto, em afronta direta ao art. 7º, III, da LC 95/1998, segundo o qual a ementa explicará, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto da lei. Sugere-se a supressão da repetição, mantendo-se uma única ementa, posicionada antes do preâmbulo.
Em segundo lugar, o parágrafo único do art. 1º contém erro material grave na expressão “preservando o carfo de origem e sua finalidade”, em que se lê “carfo” em vez de “cargo”. A correção é imperativa, sob pena de comprometimento do sentido normativo.
Em terceiro lugar, o art. 10-A apresenta inconsistência na numeração dos incisos: após o inciso VI, lê-se “II - zelar pela organização e segurança...”, quando deveria constar “VII”. Igualmente, o inciso “X - trabalhar em parceria com o professor regente” não está formalmente numerado no texto submetido, exigindo correção. Recomenda-se a renumeração integral dos incisos I a XV, com revisão da consistência sintática.
Em quarto lugar, o art. 4º revoga os incisos XXI do art. 8º e VI do art. 9º da Lei nº 2.084/2019 sem transcrever o conteúdo originário dos dispositivos revogados. Embora não seja exigência formal absoluta, recomenda-se, em homenagem ao princípio da clareza normativa (LC 95/1998, art. 11, II), que se proceda à transcrição expressa dos dispositivos derrogados, ou, alternativamente, à inclusão de Anexo III contendo o quadro comparativo das alterações.
Em quinto lugar, sugere-se aprimoramento do parágrafo único do art. 10-A, para reforçar a delimitação funcional do cargo frente à Lei nº 15.326/2026. Propõe-se a seguinte redação alternativa: “Parágrafo único. As atribuições do cargo de Agente de Desenvolvimento Inclusivo possuem caráter exclusivamente de apoio à inclusão escolar, não se confundindo com as atividades de natureza docente, sendo-lhe vedado o exercício de funções de magistério, regência de turma, planejamento pedagógico autônomo ou substituição de professor, na forma da Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026, e da Resolução CNE/CEB nº 1, de 17 de outubro de 2024.”
Em sexto lugar, recomenda-se a inclusão de dispositivo transitório assegurando que os atuais ocupantes de cargo de Agente Educacional Infantil readequados (65 vagas) sejam previamente cientificados, por ato administrativo motivado, da alteração de suas atribuições, em homenagem ao contraditório administrativo (CF, art. 5º, LV) e à boa-fé objetiva.
Por fim, sugere-se que o art. 6º (cláusula de vigência) seja aprimorado para fixar prazo razoável de vacatio legis (sugere-se 30 dias), em homenagem ao art. 8º da LC 95/1998, salvo justificada necessidade de vigência imediata — o que demandaria menção expressa à urgência.
7 — CONCLUSÃO TÉCNICO-JURÍDICA
Diante do exposto, esta Assessoria Jurídica do Poder Legislativo Municipal OPINA no sentido de que o Projeto de Lei nº 40, de 29 de abril de 2026, de iniciativa do Poder Executivo Municipal, é CONSTITUCIONAL E LEGAL, COM RESSALVAS.
A proposição: (i) observa rigorosamente a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art. 61, § 1º, II); (ii) está em harmonia com a competência municipal para legislar sobre seu quadro de pessoal (CF, art. 30, I, II e VI); (iii) atende às exigências do art. 16 da LRF; (iv) não acarreta aumento real de despesa de pessoal; (v) não conflita com a Lei Federal nº 15.326/2026, dada a natureza não-docente do cargo criado; e (vi) implementa, em sede municipal, comandos constitucionais e infraconstitucionais protetivos da educação inclusiva (CF, art. 208, III; LBI, arts. 27 a 30; ADI 5.357/STF).
As ressalvas referem-se exclusivamente a aspectos de técnica legislativa e redação, especificadas no tópico 6, todas sanáveis por emendas redacionais que não desfiguram o núcleo da proposta nem ofendem a reserva de iniciativa do Executivo. Recomenda-se, ainda, a obtenção de parecer expresso do controle interno municipal acerca da adequação da operação ao art. 22 da LRF, em razão da posição atual do Município acima do limite prudencial.
É o parecer, salvo melhor juízo.
Campo Novo do Parecis, MT, 07 de maio de 2026.
EDSON VEIGA
OAB/MT 21.473 – O
ASSESSOR JURÍDICO
AUTORIA: PODER EXECUTIVO
Dispõe sobre adequação de vagas na Lei nº 1.544, de 19.12.2012, que trata do regime jurídico administrativo de contratação temporária e a criação de cargo na Lei nº 2.084, de 23.12.2019, que dispõe sobre o plano de cargos, carreiras e remuneração dos profissionais da educação.
PARECER:
1 — RELATÓRIO TÉCNICO-CIRCUNSTANCIADO
Submete-se a esta Assessoria Jurídica, para análise técnica de constitucionalidade e legalidade, o Projeto de Lei nº 40, de 29 de abril de 2026, de iniciativa do Excelentíssimo Senhor Prefeito Municipal, encaminhado a esta Casa de Leis por meio da Mensagem Legislativa nº 43, de 29 de abril de 2026, com solicitação de tramitação sob o rito de urgência especial, nos termos do art. 144 do Regimento Interno.
Em síntese normativa, o projeto promove a reestruturação do quadro de pessoal da Secretaria Municipal de Educação, consubstanciada nas seguintes medidas: (i) criação de 90 (noventa) vagas para contratação temporária do cargo de Agente de Desenvolvimento Inclusivo — ADI, integrando o Anexo I da Lei nº 1.544/2012; (ii) readequação e conversão de 65 (sessenta e cinco) vagas do cargo de Agente Educacional Infantil em vagas de ADI, sem aumento de despesa; (iii) criação de 90 (noventa) vagas de provimento efetivo do cargo de ADI, com fixação de padrão de vencimento (R$ 2.948,00), carga horária de 40 horas e exigência de nível médio para investidura; (iv) alteração dos artigos 6º, 8º, 9º, 15 e 30 da Lei nº 2.084/2019, com inclusão dos arts. 10-A e 10-B; e (v) extinção das 90 vagas temporárias à medida da posse dos aprovados em concurso público para o cargo efetivo.
A finalidade legislativa pretendida é a institucionalização de quadro funcional próprio destinado ao apoio educacional aos estudantes público-alvo da Educação Especial, em consonância com as diretrizes constitucionais e infraconstitucionais que regem a inclusão escolar, notadamente os arts. 205, 206 e 208, III, da Constituição Federal, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996) e a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015).
Sob a ótica jurídico-política, a proposição se insere em contexto de transição de modelo administrativo: substitui-se a utilização precária de profissionais contratados temporariamente — frequentemente desviados de suas atribuições originárias de Agente Educacional Infantil — por um quadro estável, profissionalizado e específico, com atribuições próprias delineadas em lei. A medida acompanha movimento nacional consolidado pela Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva da Educação Inclusiva (2008) e pelo Decreto Federal nº 7.611/2011, e foi acompanhada da Estimativa de Impacto Orçamentário e Financeiro nº 004/2026 (Retificação 01), nos termos do art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000.
Este é o relatório. Passemos à análise jurídica do Projeto de Lei.
2 — ANÁLISE JURÍDICA
2.1 — Da Competência Legislativa
A matéria versada na proposição diz respeito à organização administrativa do Município, plano de cargos, carreiras e remuneração de servidores públicos municipais e regime jurídico de contratação temporária, inserindo-se no espectro da autonomia política e administrativa que a Constituição Federal confere aos entes municipais (CF, arts. 18 e 29).
A competência legislativa do Município encontra fundamento expresso no art. 30, incisos I e II, da Constituição Federal, que lhe atribui legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Especificamente quanto à organização do magistério público e dos profissionais da educação, há também inequívoca competência municipal para o manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental (CF, art. 30, VI), o que pressupõe estruturar o respectivo quadro de servidores.
Nesse sentido, a proposição não usurpa competência privativa da União nem do Estado-membro. A União, ao editar a Lei nº 9.394/1996 (LDB), a Lei nº 13.146/2015 (LBI), o Decreto nº 7.611/2011 e, mais recentemente, a Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026 — que será objeto de exame específico adiante —, exerceu sua competência privativa para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (CF, art. 22, XXIV) e normas gerais. Ao Município, no exercício da competência suplementar e administrativa, cabe organizar seu próprio quadro de pessoal para implementar tais diretrizes, o que é precisamente o objeto deste Projeto de Lei.
Quanto à compatibilidade com a Lei Orgânica Municipal de Campo Novo do Parecis, observa-se que a iniciativa foi formulada com fundamento no art. 59, V, do referido diploma, dispositivo que se conforma ao desenho constitucional da reserva de iniciativa, conforme se verá adiante. Não se vislumbra, portanto, qualquer vício orgânico na proposição.
2.2 — Da Iniciativa Legislativa
A iniciativa do projeto é privativa do Chefe do Poder Executivo, por força do art. 61, § 1º, II, alíneas “a” e “c”, da Constituição Federal, aplicável por simetria aos Estados e Municípios, segundo entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal. A proposição cuida, simultaneamente, de criação de cargos públicos, fixação de remuneração e regime jurídico de servidores — todas matérias inseridas na denominada reserva de administração.
Verifica-se, no presente caso, rigoroso cumprimento da reserva de iniciativa, uma vez que o Projeto de Lei nº 40/2026 foi subscrito pelo Excelentíssimo Senhor Prefeito Municipal e encaminhado a esta Casa Legislativa por meio de Mensagem Legislativa formal. Não há, portanto, vício formal subjetivo de iniciativa.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é torrencial no sentido de que leis que criam cargos, fixam remuneração ou alteram regime jurídico de servidores, quando provenientes do Legislativo, padecem de inconstitucionalidade formal por usurpação de iniciativa. A título exemplificativo, cite-se a ADI 3.061, a ADI 2.808 e a Súmula Vinculante nº 43 — esta última, embora versando sobre forma de provimento, reforça o princípio do concurso público como única via constitucional de investidura em cargo efetivo. No caso em análise, contudo, nenhum desses vícios se verifica, pois a iniciativa partiu legitimamente do titular do Executivo.
Cumpre, ainda, à Câmara Municipal observar que, no exercício do poder de emenda, não pode aumentar a despesa prevista no projeto, salvo nas hipóteses constitucionalmente excepcionadas (CF, art. 63, I), tampouco desfigurar o núcleo da iniciativa privativa do Executivo, sob pena de incidir em vício formal por via reflexa, conforme reiterada jurisprudência do STF.
3 — DA CONSTITUCIONALIDADE
3.1 — Constitucionalidade Formal
Sob o prisma do processo legislativo, o projeto observa o devido itinerário constitucional: foi proposto por autoridade legitimada, está acompanhado de exposição de motivos (Mensagem Legislativa nº 43/2026), está instruído com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo art. 16 da LRF e foi submetido à apreciação desta Casa em regime de urgência especial, nos moldes regimentais.
Quanto à técnica legislativa e à observância da Lei Complementar nº 95/1998, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis, identificam-se vícios formais não substanciais, mas relevantes, que recomendam saneamento preventivo, conforme se detalhará no tópico 6 deste parecer. A título exemplificativo: (a) duplicação integral da ementa no corpo do projeto, fenômeno que viola o art. 7º da LC 95/1998; (b) erro material na palavra “carfo”, no parágrafo único do art. 1º, em lugar de “cargo”; (c) inconsistência na numeração dos incisos do art. 10-A, em que se lê “II - zelar” no lugar de “VII - zelar”; e (d) ausência de explicitação do conteúdo originário dos incisos XXI do art. 8º e VI do art. 9º, ora revogados, o que dificulta a precisa compreensão do alcance derrogatório.
A despeito desses lapsos redacionais, não se vislumbra inconstitucionalidade formal capaz de comprometer a higidez da proposição. As impropriedades são sanáveis mediante emendas saneadoras, sem alteração do mérito ou ofensa à reserva de iniciativa.
3.2 — Constitucionalidade Material
Sob a perspectiva material, o projeto se harmoniza com o plexo principiológico da Administração Pública insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal — legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
O princípio da legalidade é integralmente atendido, pois a criação do cargo, a definição de suas atribuições, a fixação do padrão remuneratório e o estabelecimento dos requisitos de investidura serão veiculados por lei em sentido formal, na exata dicção dos arts. 37, I e II, e 61, § 1º, II, “a” e “c”, da CF.
O princípio da moralidade administrativa é observado na medida em que se pretende corrigir desvio funcional historicamente verificado — a utilização de servidores ocupantes de cargo de Agente Educacional Infantil em atribuições próprias da educação especial, sem suporte legal específico — substituindo essa prática por arranjo formal e transparente, com cargo próprio, atribuições delimitadas e ingresso por concurso público.
Os princípios da eficiência, razoabilidade e proporcionalidade são prestigiados ao se instituir um cargo dimensionado segundo a demanda concreta da rede municipal de ensino (90 vagas, conforme estudo da Secretaria Municipal de Educação), com perfil técnico adequado à função (nível médio como exigência mínima, com progressão vertical para níveis de pós-graduação na área da Educação Especial, conforme art. 15, III, do projeto).
O princípio do concurso público (CF, art. 37, II) é integralmente respeitado, pois as 90 vagas efetivas serão providas mediante regular processo seletivo, e as vagas temporárias existentes serão extintas à medida da posse dos aprovados (art. 5º do projeto). Tal arranjo se coaduna com a Súmula Vinculante nº 43 do STF, que veda transposição de servidores entre carreiras sem concurso público.
No tocante à Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026 — que altera a Lei nº 11.738/2008 (Piso do Magistério) e a LDB para incluir os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério —, registra-se que o cargo de Agente de Desenvolvimento Inclusivo NÃO se enquadra na nova disciplina federal. O parágrafo único do art. 10-A, ora introduzido, é categórico ao asseverar que “as atribuições do cargo possuem caráter exclusivamente de apoio, não se confundindo com as atividades de natureza docente”. Tal redação alinha-se ao art. 18 da Resolução CNE/CEB nº 1/2024, que reconhece a atuação de profissionais de apoio “em função não equivalente à docência”. Não há, portanto, risco de enquadramento automático do cargo no regime do magistério.
Em sede de controle de constitucionalidade material, verifica-se ainda perfeita conformação da proposição com o art. 208, III, da CF (atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino) e com o art. 27 da Lei nº 13.146/2015 (LBI), que assegura sistema educacional inclusivo. Nesta linha, o STF, no julgamento da ADI 5.357/DF, Rel. Min. Edson Fachin, reconheceu a centralidade do dever estatal de assegurar a educação inclusiva, resumindo, em formulação que se tornou paradigmática, que “à escola não é dado escolher, segregar, separar, mas é seu dever ensinar, incluir, conviver”.
Não se vislumbra, igualmente, inconstitucionalidade reflexa. Embora o Demonstrativo de Impacto Financeiro indique que a despesa total com pessoal do Município está acima do limite prudencial (52,36% da RCL, contra 51,30% admitidos), a proposição não acarreta aumento de despesa, conforme atestado pelo próprio relatório técnico contábil (item 5 do Impacto). Trata-se de operação substitutiva e fiscalmente neutra, com economia projetada anual em todos os exercícios analisados (2026, 2027 e 2028).
4 — IMPACTO ORÇAMENTÁRIO E RESPONSABILIDADE FISCAL
Diante da natureza estrutural da medida — criação de cargo efetivo com ingresso por concurso público —, impõe-se análise quanto à compatibilidade com a Lei Complementar nº 101/2000 (LRF), em especial seus arts. 16, 17, 19, 20 e 22.
O projeto vem instruído com a Estimativa de Impacto Orçamentário-Financeiro nº 004/2026 (Retificação 01), elaborada pelo Contador responsável e referendada pelo Prefeito, pela Secretária Municipal de Administração, pela Secretária Municipal de Educação e pela Secretária Municipal de Finanças. O documento atende formalmente ao art. 16, I e II, da LRF, e contempla as premissas e a metodologia exigidas pelo § 2º do mesmo dispositivo.
Nada obstante o cumprimento formal da exigência, ponto de extrema sensibilidade técnico-jurídica merece destaque: o Município encontra-se com despesa de pessoal acima do limite prudencial estabelecido pelo art. 22, parágrafo único, da LRF (52,36% sobre RCL, frente ao teto prudencial de 51,30%). Em tal cenário, incidem as vedações ali listadas, dentre as quais — incisos II e IV — a vedação à criação de cargo, emprego ou função e à admissão de pessoal a qualquer título, com ressalva apenas para “a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança”.
O próprio relatório contábil oficial, no item 8.1, reconhece textualmente: “o inciso IV do art. 22 da LRF faz ressalva/exceção da vedação nos casos de reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança, porém não faz menção em caso de substituição, cabendo análise jurídica e da unidade de controle interno a legalidade dela”. A questão exige, pois, juízo jurídico expresso desta Assessoria.
Esta Assessoria entende que a operação proposta NÃO viola o art. 22 da LRF, pelos seguintes fundamentos: (i) não há aumento real da despesa de pessoal — ao contrário, há economia anual projetada; (ii) a operação configura substituição estrutural fiscalmente neutra, com extinção paralela e proporcional de vagas existentes; (iii) a vedação do art. 22, II, da LRF visa coibir o crescimento descontrolado da despesa, e a teleologia da norma é preservada, não infringida, na hipótese vertente; e (iv) a Lei de Diretrizes Orçamentárias municipal (Lei nº 2.708/2025), em seu art. 37, § 2º, autoriza expressamente a criação ou extinção de cargos no exercício de 2026, observados os limites da LRF — limites estes que, no resultado, são preservados.
Recomenda-se, por cautela e em homenagem ao princípio da segurança jurídica, que a Câmara Municipal exija, antes da deliberação final: (a) parecer expresso da unidade de controle interno do Executivo, conforme sugerido pelo próprio relatório contábil; (b) declaração do ordenador de despesa de plena adequação ao PPA, à LDO e à LOA (já presente nos autos); e (c) demonstração inequívoca da substituição automática das vagas temporárias pelas efetivas, prevista no art. 5º do projeto.
5 — RISCOS DE JUDICIALIZAÇÃO
Avaliados os elementos formais e materiais da proposição, esta Assessoria classifica os riscos de judicialização como baixos a moderados, com pontos de atenção bem delimitados.
Quanto à Ação Direta de Inconstitucionalidade, em âmbito do controle concentrado estadual, as hipóteses de êxito são remotas. A iniciativa é regular, a competência é do Município e o conteúdo material é compatível com a CF/88 e com a Constituição do Estado de Mato Grosso. A jurisprudência do STF (v.g., ADI 3.061, ADI 5.943, e Tema 917 da Repercussão Geral) tem afastado controle concentrado em matéria de inconstitucionalidade reflexa quanto à LRF, redirecionando o exame para o controle financeiro pelo Tribunal de Contas.
Em controle difuso, eventual judicialização seria mais provável por via de mandado de segurança coletivo ou ação civil pública, caso (i) o concurso público não seja aberto em prazo razoável após a vigência da lei, mantendo-se a precarização; (ii) os ocupantes do cargo de Agente Educacional Infantil readequados sintam-se prejudicados por desvio funcional pretérito — o que recomenda regularização administrativa cuidadosa; ou (iii) entidades sindicais arguam ofensa ao piso nacional do magistério, hipótese juridicamente frágil dada a expressa não-natureza docente do cargo.
A possibilidade de suspensão liminar da norma pelo Tribunal de Contas estadual é igualmente reduzida, mas não inexistente, dado o contexto de extrapolação do limite prudencial de despesa de pessoal. Sugere-se acompanhamento diligente das prestações de contas anuais e do Relatório de Gestão Fiscal quadrimestral.
Sob a luz específica da Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026, o risco institucional é mínimo, mas exige fundamentação cuidadosa. A nova lei federal, ao alterar a Lei do Piso (11.738/2008) e a LDB (9.394/96), incluiu os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério. Conforme Nota Técnica nº 1/2026 da CNM e Nota da UNDIME divulgadas em janeiro de 2026, a lei NÃO se aplica a auxiliares, monitores, cuidadores, atendentes ou agentes de apoio que não exerçam função docente típica. O cargo de ADI, conforme expressamente delimitado no parágrafo único do art. 10-A do projeto, possui “caráter exclusivamente de apoio”, sem atribuições docentes — encontra-se, pois, fora do âmbito de incidência da Lei nº 15.326/2026.
Recomenda-se, contudo, que a redação final do art. 10-A reforce, de modo expresso e literal, a vedação ao desempenho de atribuições docentes, prevenindo demandas judiciais futuras de reenquadramento na carreira do magistério com fundamento na referida lei federal — risco que, embora improvável, não pode ser desconsiderado, dada a recente conjuntura jurisprudencial em torno do art. 61, § 2º, da LDB.
Quanto ao impacto institucional, a aprovação do projeto promove ganhos em três dimensões: (i) jurídica, regularizando situações de fato historicamente toleradas; (ii) educacional, profissionalizando o atendimento à educação especial; e (iii) fiscal, com estabilização e leve redução da despesa de pessoal.
6 — DA ESTRUTURA, REDAÇÃO E EMENDAS SANEADORAS
Sem prejuízo da viabilidade jurídica da proposição, a redação do Projeto de Lei nº 40/2026 apresenta imperfeições redacionais e de técnica legislativa que recomendam saneamento preventivo, sob a ótica da LC 95/1998 e do art. 11 do Decreto Federal nº 9.191/2017, aplicável por analogia.
Primeiramente, a ementa encontra-se transcrita em duplicidade no corpo do projeto, em afronta direta ao art. 7º, III, da LC 95/1998, segundo o qual a ementa explicará, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto da lei. Sugere-se a supressão da repetição, mantendo-se uma única ementa, posicionada antes do preâmbulo.
Em segundo lugar, o parágrafo único do art. 1º contém erro material grave na expressão “preservando o carfo de origem e sua finalidade”, em que se lê “carfo” em vez de “cargo”. A correção é imperativa, sob pena de comprometimento do sentido normativo.
Em terceiro lugar, o art. 10-A apresenta inconsistência na numeração dos incisos: após o inciso VI, lê-se “II - zelar pela organização e segurança...”, quando deveria constar “VII”. Igualmente, o inciso “X - trabalhar em parceria com o professor regente” não está formalmente numerado no texto submetido, exigindo correção. Recomenda-se a renumeração integral dos incisos I a XV, com revisão da consistência sintática.
Em quarto lugar, o art. 4º revoga os incisos XXI do art. 8º e VI do art. 9º da Lei nº 2.084/2019 sem transcrever o conteúdo originário dos dispositivos revogados. Embora não seja exigência formal absoluta, recomenda-se, em homenagem ao princípio da clareza normativa (LC 95/1998, art. 11, II), que se proceda à transcrição expressa dos dispositivos derrogados, ou, alternativamente, à inclusão de Anexo III contendo o quadro comparativo das alterações.
Em quinto lugar, sugere-se aprimoramento do parágrafo único do art. 10-A, para reforçar a delimitação funcional do cargo frente à Lei nº 15.326/2026. Propõe-se a seguinte redação alternativa: “Parágrafo único. As atribuições do cargo de Agente de Desenvolvimento Inclusivo possuem caráter exclusivamente de apoio à inclusão escolar, não se confundindo com as atividades de natureza docente, sendo-lhe vedado o exercício de funções de magistério, regência de turma, planejamento pedagógico autônomo ou substituição de professor, na forma da Lei Federal nº 15.326, de 6 de janeiro de 2026, e da Resolução CNE/CEB nº 1, de 17 de outubro de 2024.”
Em sexto lugar, recomenda-se a inclusão de dispositivo transitório assegurando que os atuais ocupantes de cargo de Agente Educacional Infantil readequados (65 vagas) sejam previamente cientificados, por ato administrativo motivado, da alteração de suas atribuições, em homenagem ao contraditório administrativo (CF, art. 5º, LV) e à boa-fé objetiva.
Por fim, sugere-se que o art. 6º (cláusula de vigência) seja aprimorado para fixar prazo razoável de vacatio legis (sugere-se 30 dias), em homenagem ao art. 8º da LC 95/1998, salvo justificada necessidade de vigência imediata — o que demandaria menção expressa à urgência.
7 — CONCLUSÃO TÉCNICO-JURÍDICA
Diante do exposto, esta Assessoria Jurídica do Poder Legislativo Municipal OPINA no sentido de que o Projeto de Lei nº 40, de 29 de abril de 2026, de iniciativa do Poder Executivo Municipal, é CONSTITUCIONAL E LEGAL, COM RESSALVAS.
A proposição: (i) observa rigorosamente a reserva de iniciativa do Chefe do Executivo (CF, art. 61, § 1º, II); (ii) está em harmonia com a competência municipal para legislar sobre seu quadro de pessoal (CF, art. 30, I, II e VI); (iii) atende às exigências do art. 16 da LRF; (iv) não acarreta aumento real de despesa de pessoal; (v) não conflita com a Lei Federal nº 15.326/2026, dada a natureza não-docente do cargo criado; e (vi) implementa, em sede municipal, comandos constitucionais e infraconstitucionais protetivos da educação inclusiva (CF, art. 208, III; LBI, arts. 27 a 30; ADI 5.357/STF).
As ressalvas referem-se exclusivamente a aspectos de técnica legislativa e redação, especificadas no tópico 6, todas sanáveis por emendas redacionais que não desfiguram o núcleo da proposta nem ofendem a reserva de iniciativa do Executivo. Recomenda-se, ainda, a obtenção de parecer expresso do controle interno municipal acerca da adequação da operação ao art. 22 da LRF, em razão da posição atual do Município acima do limite prudencial.
É o parecer, salvo melhor juízo.
Campo Novo do Parecis, MT, 07 de maio de 2026.
EDSON VEIGA
OAB/MT 21.473 – O
ASSESSOR JURÍDICO
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